Oi­keu­sop­pi­neet: Lain­val­mis­te­lus­sa laa­tu­on­gel­mia

Eduskunta kävi toukokuussa maratonkeskustelun EU:n elvytyspaketista. Perustuslakivaliokunta oli aiemmin linjannut, että hyväksymiseen vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö.

Lakien valmistelussa on asiantuntijoiden mukaan merkittäviä laatuongelmia perustuslain toteutumisen näkökulmasta ainakin ajoittain.

Tämä käy ilmi Lännen Median johtaville perustuslain ja hallinto-oikeuden asiantuntijoille tekemästä kyselystä.

Kysely lähetettiin 12 oikeusoppineelle, joista seitsemän vastasi. Kaikki vastanneet katsovat, että lakien valmistelussa on perustuslain vaatimusten toteutumisessa merkittäviä ongelmia ainakin joskus.

Viisi vastaajaa sanoo, että merkittäviä ongelmia ilmenee toisinaan. Kaksi vastaajaa arvioi, että ongelmia on usein.

Laatuongelmat ovat nousseet esiin muun muassa koronalakien valmistelussa. Viime hallituskaudella perustuslaillisiin ongelmiin törmäsi esimerkiksi sote-uudistus.

Ongelmien syyksi nähdään muun muassa kiire, puutteellinen asiantuntemus ja jopa poliittinen ohjaus.

Kriittisimpään joukkoon kuuluvat Kalevi Sorsa -säätiön toiminnanjohtajana työskentelevä perus- ja ihmisoikeuksiin erikoistunut hallintotieteiden tohtori Pauli Rautiainen ja kuntaoikeuden tutkijatohtori Matti Muukkonen Itä-Suomen yliopistosta.

– Yksi keskeinen ongelma on, ettei esimerkiksi perusoikeusrajoituksia aina täsmällisesti toteuteta niin sanotun rajoitustestin kautta. Toinen ongelma on se, että lakeja valmistellaan kiireessä. Kolmantena ongelmana nostan esiin nykyisen oikeuskanslerin nähdäkseni valtiosääntöiselle järjestelmällemme vieraan tavan tulkita perustuslakia, Muukkonen perustelee.

Toisinaan ongelmia ovat havainneet Turun yliopiston oikeustieteen professorit Veli-Pekka Viljanen ja Janne Salminen, Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen, Åbo Akademin yhteiskuntatieteiden professori Kimmo Grönlund ja kansainvälisen oikeuden professori Martin Scheinin Firenzessä toimivasta European University Institutesta.

– Hallituksen lakiehdotusten tasossa on paljon vaihtelua. Lainvalmistelua voidaan pitää pääosin suhteellisen laadukkaana, mutta toisinaan perustuslain vaatimuksia ei ole kyetty ottamaan huomioon. Tähän vaikuttavat kiire, liiallinen poliittinen ohjaus ja osittain myös puutteellinen oikeudellinen asiantuntemus, Viljanen toteaa.

Salminen esittää lääkkeeksi valmistelun parempaa resursointia.

– Voisi sanoa, että laatu on osin epätasaista. Laatutasoa pitäisi pyrkiä nostamaan kauttaaltaan. Säädösvalmistelun volyymi on huomattava. Kaikkiin tai useimpiinkaan tilanteisiin ei liity mielestäni ongelmia, Salminen kuitenkin korostaa.

Ojanen peräänkuuluttaa median vastuuta lainvalmistelusta uutisoitaessa.

– On osaksi median luoma harhakäsitys, että lainvalmistelu olisi huonolla tolalla, koska media tapaa nostaa esiin vain yksittäistapaukselliset ongelmat, mutta jättää yleensä kertomatta lukuisat hallituksen esitykset, jotka edustavat hyvää tai erinomaista lainvalmistelua. Silloin tällöin hallituksen esityksissä on kuitenkin merkittäviä puutteita perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta. Määrällisesti tällaisia esityksiä on verraten vähän, ja hyvin harvakseltaan esitykset törmäävät perustuslakiin siten, että niiden tie päättyisi valiokunnan lausuntoon.

Scheinin arvioi, että oikeusministeriön lainvalmisteluosaston laadunvalvonta on kadonnut samaan aikaan, kun valmistelun laatuvaatimukset ovat kasvaneet muun muassa EU-oikeuden vaatimusten vuoksi.

– Meitä on Suomessa noin kymmenen ihmistä, joilla olisi tarvittava kokonaisnäkemys Suomessa sovellettavasta, mutta asiakohtaisesti rakenteeltaan vaihtelevasta oikeusjärjestyksestä. Kaikki muut katsovat vastaan tulevaa lainvalmistelutehtävää kunkin asian omasta putki- tai sektoriperspektiivistä. Se voi silti mennä oikein, mutta silloin on kyse hyvästä onnesta, Scheinin sanoo.

LM kysyi oikeusoppineilta kantaa myös siihen, kaipaavatko nämä Suomeen perustuslakituomioistuinta vai onko nykyinen malli parempi.

Nykymallissa lakien perustuslaillisuutta valvoo poliitikoista koostuva perustuslakivaliokunta, joka antaa lausuntonsa ennen täysistuntokäsittelyä.

Vastaajista vain Kimmo Grönlund liputtaa erillisen perustuslakituomioistuimen puolesta. Osassa vastauksista korostuu se, ettei kyse ei ole joko tai -asetelmasta, vaan järjestelmää voidaan kehittää myös nykyisten toimijoiden rooleja täsmentämällä.

– Suomalaisen järjestelmän vahvuus on valvonnan painopisteen ennakollisuus, jossa pyritään etukäteen estämään perustuslain vastaisten lakien säätäminen. Perustuslakituomioistuimen harjoittama jälkikäteiskontrolli voi synnyttää oikeudellista epävarmuutta ja eri valtioelinten välisiä arvovaltakonflikteja. Perustuslakituomioistuin liittyy usein liittovaltiorakenteeseen tai reaktioon aikaisempaa totalitaarista järjestelmää kohtaan, Viljanen toteaa.

Myös Rautiainen korostaa etukäteisvalvonnan merkitystä.

– Tuomioistuinkontrollissa on kysymys jälkikäteisestä perustuslakikontrollista ja sitä on syytä harjoittaa nykyiseen tapaan kaikissa tuomioistuimissa, ei vain erityisessä perustuslakituomioistuimessa, hän toteaa.

Osa vastaajista kiinnittää huomiota perustuslain niin sanottuun ilmeisyysvaatimukseen. Ilmeisyysvaatimus tarkoittaa sitä, että tuomioistuimen on annettava etusija perustuslaille, jos lain säännöksen soveltaminen on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

– Valiokuntaa voi pitää parempana kuin perustuslakituomioistuinmallia, jossa perusoikeusloukkaukset voivat tulla ensin voimaan ja vasta myöhemmin kumotuiksi. Jälkimmäistä perustellaan usein sillä, että tuolloin voitaisiin kyseenalaistaa jo tehdyt perustuslainvastaisuudet, kuten ylioppilaskunnan pakkojäsenyys ja työehtosopimusten yleissitovuus. Tämä on sinänsä järkevä toive ja voitaisiin toteuttaa poistamalla perustuslain 106:n pykälän ilmeisyysvaatimus sekä täsmentämällä ministeriöiden reagointivelvollisuutta perusoikeusjännitteiden purkamiseen, Muukkonen katsoo.

Salminen ja Ojanen ovat samoilla linjoilla ilmeisyysvaatimuksen poistosta.

– Nykyinen ennakollinen järjestelmä on toiminut pääosin hyvin. Liittäisin jälkikäteisen perustuslainmukaisuuden varmistamiseksi järjestelmään sen, että tuomioistuimet ilman nykyistä ilmeisyysvaatimusta yksittäistapauksessa voisivat jättää perustuslain kanssa ristiriidassa olevan lain säännöksen soveltamatta, Salminen sanoo.

– Järjestelmän on perusteltua koostua sekä ennakkovalvonnasta että jälkivalvonnasta lain voimaantulon jälkeen yksittäisten oikeustapausten tasolla. Tuomioistuinten asemaa jälkivalvonnassa tulisi vahvistaa poistamalla perustuslaista ilmeisyysvaatimus perustuslain etusijan edellytyksenä. Edellä selostettu valvontamalli on parempi vaihtoehto kuin se, että valvontajärjestelmä rakentuisi pelkästään tai ainakin olennaisessa määrin perustuslakituomioistuimen varaan, Ojanen toteaa.

Monitasoista järjestelmää painottaa myös Scheinin ja torjuu ajatuksen perustuslakituomioistuimesta.

– Perustuslakivaliokunta eduskuntavaiheessa ennakollisesti, oikeuskansleri lainvalmistelun aikana ja vielä valtioneuvoston istunnossa, yleiset ja hallintotuomioistuimet lakeja sovellettaessa, Scheinin kuvailee toimivan valvonnan portaita.

Sen sijaan Kimmo Grönlund ilmoittaa kannattavansa perustuslakituomioistuinta.

– Perustuslakivaliokunnan toiminta on politisoitunut, Grönlund perustelee.

Scheininin mukaan perustuslakituomioistuinkaan ei välttyisi politisoitumiselta.

– Perustuslakituomioistuin olisi aina myöhässä. Se toimisi silloinkin vain korkean profiilin asioissa. Ja se politisoituisi väistämättä, myös kokoonpanoltaan.

Jussi Orell, Joonas Kuikka