Maakuntauudistuksen osana perustettava valtion lupa- ja valvontavirasto Luova muuttaa ympäristö- ja vesitalouslupia koskevaa päätöksentekoa ja valvontaa.
Niin sanottujen yleisten etujen valvonta tapahtuu jatkossa osana lupaharkintaa eikä jälkikäteen.
Yleisten etujen piiriin kuuluu esimerkiksi ympäristönsuojelu, luonnonarvojen suojelu ja kalatalous. Yleisiä etuja ovat esimerkiksi ympäristön pilaantumisen estäminen ja harvinaisten lajien suojelu.
Ympäristö- ja vesiluvat myöntää tällä hetkellä aluehallintovirasto (Avi). Ely-keskus taas valvoo, että luvan saanut toimija noudattaa lupamääräyksiä.
Lisäksi ely-keskukset valvovat Avin lupapäätösten lainmukaisuutta ja valittavat myönnetystä luvasta tarvittaessa hallinto-oikeuteen.
Ely-keskukset ovat valittaneet oikeuteen viime vuosina kolmesta prosentista Avin myöntämiä lupia. Valituksista runsaat 60 prosenttia on hyväksytty.
Valvonta osaksi luvitusta
Luovassa ympäristö- ja vesilupien haltijoiden – esimerkiksi kaivosten tai vesivoimaloiden – valvonta jatkuu nykyiseen malliin.
Lupapäätösten lainmukaisuuden jälkikäteinen kontrolli taas ei jatkossa kuulu Luovaan siirtyvien ely-virkamiesten tehtäviin.
– Yleisiä etuja käsitellään lupaa harkitessa. Sen jälkeen kun päätös on tehty Luovassa, valtion viranomaiset eivät lupapäätöstä enää valvo, ympäristöministeriön kansliapäällikkö Hannele Pokka sanoo.
Nykyisten suunnitelmien mukaan yleisten etujen valvonta sisällytetään osaksi lupaharkintaa.
Käytännössä lupaharkinta turvattaisiin hallituksen suunnitelman mukaan niin, että ympäristö- ja luonnonsuojeluasiantuntijat osallistuisivat harkintaan nykyisten Avin luvittajien rinnalla.
Ympäristövaliokunta esitti lausunnossaan kesäkuun lopussa, että Luovan lupaharkinnassa mukana olevien ympäristö- ja luonnonsuojeluasiantuntijoiden kanta tulee dokumentoida ja tehdä julkiseksi ennen kuin Luova tekee lopullisen päätöksen luvan myöntämisestä.
Tarkoitus on tuoda asiantuntijoiden lausunnot käytettäväksi muille tahoille, jotka harkitsevat valituksen tekemistä.
Avoimuuden tärkeyttä painottaa niin ikään ympäristöministeriön Pokka.
– Toivottavasti lausunnot saadaan ennen pitkää ihmisten saataville myös nettiin, kun sähköiset järjestelmät saadaan kuntoon, Pokka sanoo.
Lausunto, kommentti vai pöytäkirjamerkintä?
Lupien lainmukaisuuden kontrolloinnin kannalta on merkittävää, minkälaisessa roolissa Luovan ympäristöasiantuntijat kantansa lausuvat.
– Ympäristöasiantuntijoiden antamien lausuntojen status vaikuttaa näkemysten painoarvoon, Itä-Suomen yliopiston ympäristöoikeuden professori Tapio Määttä sanoo.
Yksi Luova-viraston valmistelijoista, ympäristötoimialan toimiryhmän puheenjohtaja Satu Pääkkösen mukaan vielä ei ole varmuutta siitä, miten yleistä etua valvovien virkamiesten kanta annetaan.
Painavin muoto olisi Pääkkösen mukaan Luovan sisäinen, erillinen lausunto. Lausuntoa kevyempi vaihtoehto olisi kirjallinen kommentti.
Kolmas vaihtoehto on kirjata ympäristöasiantuntijoiden kommentit ainoastaan osaksi Luovan sisäisten palaverien pöytäkirjaa, Pääkkönen kertoo.
– Jos jokin muu taho valittaisi päätöksestä myöhemmin, hallinto-oikeus saattaisi ottaa Luovan sisäiset lausunnot käsiteltäväksi. Kukaan ei vielä tiedä, mikä niiden painoarvo olisi oikeudessa, Pääkkönen sanoo.
Ennalta ei voida sanoa varmaksi, kuinka laajasti oikeus tutkii Luovan sisäistä argumentointia, Tapio Määttä sanoo.
– Hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus katsoo kyllä päätöksenteon perusteita laajemminkin, mutta ennen kaikkea oikeus ottaa kantaa niihin näkökulmiin, mihin valituksessa vedotaan.
Professori: Lupaharkinnan prosessi ratkaisevan tärkeää
Määttä pitää kysymystä lupaharkinnan prosessista hyvin merkittävänä, koska sillä pitää pystyä paikkaamaan valitusoikeuden puuttuminen.
– On erittäin tärkeää, että toimintamalli kirjataan lakiin. Ei riitä, että se sisällytetään viraston työjärjestykseen, Määttä sanoo.
Lupaharkinnan toimintamallista lakiin pitää saada Määtän mielestä kolme tärkeää periaatetta: päätöksenteon avoimuus, dokumentaatio ja riippumattomuus.
Näin mahdollisen valituksen tekevä taho pääsee käsiksi Luovan ympäristöasiantuntijoiden esiin nostamiin kysymyksiin ja valituksessa pystytään vetoamaan oleellisimpiin kysymyksiin, Määttä perustelee.
Toistaiseksi ei ole tiedossa, mitä lakiin kirjataan lupaharkinnan menettelyistä.
– Eduskunta arvioi nyt, pitääkö prosessista määrätä erikseen laissa, ympäristöministeriön kansliapäällikkö Pokka sanoo.
Ympäristövaliokunnan lausunnossa esitetään, että ainakin lupamenettelyn kirjallinen dokumentointi säädetään lakiin.
Luovan sisällä tapahtuvan valvontaa voitaisiin vahvistaa myös niin, että lupapäätöksen perusteluihin kirjataan, kuinka yleisen edun valvonta on tehty lupaa punnittaessa, Luovaa valmisteleva Satu Pääkkönen ehdottaa.
Määttä kannattaa ehdotusta.
– Uudistus lisää paineita siihen, että lupaharkintaan vaikuttaneet seikat on kirjattava päätöksen perusteluihin nykyistä avoimemmin.
Ympäristöjärjestöjen vastuu kasvaa
Valitusoikeus ympäristö- ja vesiluvista olisi jatkossa ainakin kunnilla, maakunnilla, kansalaisjärjestöillä ja tavallisilla kansalaisilla.
Kriitikoiden mukaan lupapäätösten lainmukaisuuden valvonta jää kriitikoiden mukaan suurelta osin ympäristöjärjestöjen harteille, kun valvontavelvollisuus poistuu viranomaisilta.
Niiden resurssit eivät riitä lupapäätösten systemaattiseen valvontaan, julkisoikeuden professori Eija Mäkinen sanoi Lännen Medialle aiemmin tällä viikolla.
Kysymys resurssien riittävyydestä on vaikea, sanoo ympäristöministeriön Pokka.
– Ympäristöasiat eivät ole ihan yksinkertaisia, mutta kansalaiset ovat Suomessa kyllä hyvin aktiivisia valittamaan, kun lähialueelle tulee jokin hanke. Ei meillä mikään mene ohi sormien niin, että kukaan ei huomaisi.
Hallituksen esityksen luonnoksessa valvonta oli vielä tarkoitus järjestää niin, että Luova-viraston sisälle olisi perustettu valvontayksikkö, jolla olisi ollut valitusoikeus ympäristö- ja vesilupapäätöksiin. Esillä oli myös ehdotus asiamiesjärjestelmästä, joka olisi vastaavalla tavalla valvonut lupapäätöksiä jälkikäteen.
– Kyse oli ympäristöministeriön virkamiesten suunnitelmasta, mutta se ei mennyt poliittisessa koneistossa läpi. Hallituksen mielestä se olisi poikennut tavanomaisista säännöistä, koska yleensä viranomainen ei saa valittaa omasta päätöksestä, ympäristöministeriön kansliapäällikkö Hannele Pokka sanoo.
Petteri Lindholm